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3月23日，國家能源局近日發(fā)布《可再生能源電力配額及考核辦法(征求意見稿)》

文件給出了分省份2018年及2020年的總量配額和非水電配額要求，并明確省級電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等為承擔配額義務的市場主體。文件針對未完成配額指標的考核主體提出了一系列的懲罰措施，以確保我國可再生能源的健康發(fā)展。

（來源：微信公眾號“ 環(huán)保萬維網(wǎng)”     中信建投公用環(huán)保-萬煒團隊）

可再生能源補貼缺口增大，急需輔助機制補充

我國可再生能源的發(fā)展主要依賴政府給予的發(fā)電補貼，補貼資金來源于從用電量中征收的可再生能源附加。隨著風電光伏等新能源裝機的快速發(fā)展，補貼缺口問題日益嚴重，已成為限制新能源發(fā)展的重要因素之一。根據(jù)我們的測算，2017、2018年實收補貼與理論發(fā)放補貼的缺口已經(jīng)高達678億元、937億元。而當前“三去一降一補”仍是我國重要的產(chǎn)業(yè)政策，在不推高下游用電成本的前提下，電網(wǎng)側(cè)和燃煤發(fā)電側(cè)均難以承擔補貼的上漲。此外提高補貼也不利于推動新能源平價上網(wǎng)，也與電力體制改革推進電力市場化的精神相悖。當前時點國家需要規(guī)劃建立一套輔助機制，在緩解新能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)營壓力的同時引導新能源產(chǎn)業(yè)加快向平價上網(wǎng)轉(zhuǎn)型。

2018年有望超額完成目標，配額制確保新能源長期發(fā)展底線

2017年風電、光伏、生物質(zhì)發(fā)電量為3057、1182和794億千瓦時，對應我們2018年配額制測算的5417.5億千瓦時有385億千瓦時的增長空間，整體來看2018年全國非水可再生能源發(fā)電量將可能高達6093億千瓦時，高于對應的配額目標。同時不同省份間新能源發(fā)電能力存在較大差異，部分省份當前已達到或超過2018年配額制的要求，而部分省份需要通過跨省清潔能源消納或購買證書的方式完成配額要求。長期來看配額制將確保新能源發(fā)展底線，一方面將促進風電、光伏等可再生能源電力的跨省消納，另一方面配額指標也將推動可再生能源新增裝機的發(fā)展，此外可再生能源電力證書的交易也有望緩解新能源企業(yè)的現(xiàn)金流壓力。

1、我國可再生能源補貼機制的形成及缺口測算

一直以來，受限于我國“富煤貧油少氣”的礦產(chǎn)資源格局，我國電力供應長期以煤電為主，煤炭在一次能源消費比重中占比約64%。為了改善能源消費結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展，我國需要大力發(fā)展可再生能源。而發(fā)展可再生能源需要大量的資金和技術(shù)投入，這就需要政府給予相應的扶持和補貼。

我國可再生能源補貼主要來源于從用電量中征收的可再生能源附加，此外還有少量財政專項補助。從2006年6月到2016年1月，補貼征收標準已從1厘/千瓦時提高到1.9分/千瓦時，但是隨著風電光伏等新能源裝機的快速發(fā)展，補貼缺口問題日益嚴重，已成為限制新能源發(fā)展的重要因素之一。根據(jù)財政部的統(tǒng)計，截至2017年底，可再生能源補貼累計缺口已達到1000億元。

目前發(fā)改委明確可再生能源補貼的征收范圍主要來自于除居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外的其他用電量，我們在補貼額度的測算中主要考慮第二及第三產(chǎn)業(yè)用電量的貢獻。測算結(jié)果顯示，2016年預估補貼額為951.3億元，但考慮到征收問題，實際征收補貼勢必會低于此數(shù)值。根據(jù)彭博新能源財經(jīng)數(shù)據(jù)，2016年中國可再生能源基金僅收到700億元左右的附加費。按此數(shù)據(jù)折算，我們預測2017、2018年可再生能源實收補貼為766億元、853億元。

當前我國可再生能源發(fā)電補貼范圍包括風力發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電(包括農(nóng)林廢棄物直接燃燒和氣化發(fā)電、垃圾焚燒和垃圾填埋氣發(fā)電、沼氣發(fā)電)、太陽能發(fā)電、地熱能發(fā)電和海洋能發(fā)電等，整體而言發(fā)電補貼需求主要來自風電、太陽能(光伏為主)和生物質(zhì)三類。除對發(fā)電量進行補貼外，可再生能源項目接網(wǎng)工程及獨立電力系統(tǒng)工程等也在國家補貼范圍內(nèi)，但相對體量較小(約30億元左右)，我們暫不納入測算范圍。針對體量較大的發(fā)電補貼，我們采用以下公式去測算理論補貼額：

可再生能源發(fā)電補貼額=(可再生能源上網(wǎng)電價-燃煤機組標桿電價含環(huán)保電價)×上網(wǎng)電量

根據(jù)測算結(jié)果顯示，2016年風電理論補貼為481億元，是可再生能源中補貼需求高的發(fā)電類型。但隨著光伏裝機的爆發(fā)式增長，光伏的補貼額度快速增長，2017年風電、光伏及生物質(zhì)理論補貼分別為564億元、629億元和221億元，總可再生能源補貼需求高達1444億元，同2017年實收補貼預測值766億元相比缺口高達678億元。如按照我們電力供需模型預測，隨著2018年可再生能源發(fā)電量的進一步增長，缺口可能進一步擴大為937億元。

當然，實際上我國新能源補貼的支出存在一定滯后性，相關發(fā)電項目均必須納入可再生能源補貼名錄才有資格獲得補貼，但一般獲得資格后延遲支付的補貼也會給予發(fā)放。按照相關測算，在不考慮限電的情況下，我國每年需要向前七批可再生能源補貼目錄中的所有項目支付1030億元補貼(第七批尚未完全落實)。無論考慮哪個口徑，當前可再生能源補貼機制缺口很大，難以為繼。從前六批目錄所涵蓋的新能源裝機占比來看，仍有較大比例的新能源裝機(尤其是光伏)尚未獲得相應補貼，企業(yè)經(jīng)營面臨較大壓力。

在此困境下，部分新能源行業(yè)從業(yè)者提出將可再生能源附加費提高到3分/千瓦時，以解決可再生能源補貼機制的困境。我們判斷此種可能性相對較小，因為當前“三去一降一補”仍是我國重要的產(chǎn)業(yè)政策，在不推高下游用電成本的前提下，電網(wǎng)側(cè)(輸配電價已核定，2018年預期為降低一般工商業(yè)用電價格10%承擔640億元)和燃煤發(fā)電側(cè)(煤價高位運行導致經(jīng)營困難，煤電聯(lián)動機制擱淺)均難以承擔補貼的上漲。此外提高補貼也不利于推動新能源平價上網(wǎng)，也與電力體制改革推進電力市場化的精神相悖。我們認為國家在加大可再生能源補貼征收力度、打擊欠繳行為的同時，勢必要規(guī)劃建立一套輔助機制，在緩解新能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)營壓力的同時引導新能源產(chǎn)業(yè)加快向平價上網(wǎng)轉(zhuǎn)型。

2、國外新能源消納及補貼政策

從國內(nèi)外新能源消納及補貼政策來看，主要分為兩類：一種是固定電價，即可再生能源上網(wǎng)電價固定不變或者固定的補貼標準不變，補貼資金分攤到全網(wǎng)電費中，實行的國家包括德國、中國等;另一種是“市場電價+綠證收入”模式，即指可再生能源在參與電力市場交易以市場價格結(jié)算的同時，通過出售綠色電力證書獲得額外收入，實行的國家包括美國、英國、澳大利亞、墨西哥等。

德國可再生能源長期依靠固定補貼的政策發(fā)展，高額補貼壓力促使政府推動改革計劃。當前德國可再生能源發(fā)電量占用電量比例達30%以上，風電及光伏占總裝機的46.6%，棄風棄光率僅為1%左右。新能源產(chǎn)業(yè)在快速發(fā)展的同時，相對應的高額補貼也給政府及消費者帶來了巨大的壓力。據(jù)相關數(shù)據(jù)顯示，2014年德國居民零售電價中的可再生能源附加費高達6.24歐分，是2009年的4.8倍;全年可再生能源補貼高達230億歐元，即便是經(jīng)濟高度發(fā)達的德國也很難承受不斷增長的補貼壓力。隨后德國政府通過“德國可再生能源改革計劃”，在減少補貼力度及范圍的同時，引入競價機制，逐步推動消費者主動為綠色電力買單。

英國新能源補貼依靠市場化機制調(diào)節(jié)。英國的新能源補助政策包括小型設備上網(wǎng)補貼(類似分布式補貼)及大型設備的可再生能源配額責任制(簡稱RO，類似于我國近的可再生能源電力證書)。監(jiān)管部門向新能源發(fā)電運營商頒發(fā)RO證書，而售電公司則需要向發(fā)電運營商或中介公司購買RO證書，以避免監(jiān)管部門的罰金。這種市場化的機制相當于由售電公司直接將新能源補貼加入到用戶的用電成本中來，保證了可再生能源補貼的收支平衡。

美國以可再生能源配額制作為綠證推廣的保障。強制性的市場確保了可再生能源消費的低限度，同時部分創(chuàng)新企業(yè)出于自身社會責任及企業(yè)形象的需求，也會自愿認購綠證，在一定程度上提高了可再生能源的收益。

從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，固定補貼金額在早期會對可再生能源的發(fā)展起到重要的扶持作用，但當可再生能源發(fā)電成本不斷下降、規(guī)模快速增長之時，政府確定的補貼機制很難充分反應市場的變化，從而會出現(xiàn)滯后性。固定補貼制度強調(diào)對發(fā)電側(cè)的激勵，對用電側(cè)的責任劃分不清晰，容易造成棄風棄光;而綠證交易必須結(jié)合相應的考核用電側(cè)的配額制度，以確�？稍偕�能源的補貼和消納。

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