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　　市民化核心

　　隨著2013年GDP增速放緩，結(jié)構(gòu)性問題日益突出，中央意識到，再采取刺激手段，走投資拉動發(fā)展的老路，無法解決問題。

　　2013年5月13日，李克強(qiáng)在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上表示，要實(shí)現(xiàn)當(dāng)年發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，必須依靠市場機(jī)制，“如果過多地依靠政府主導(dǎo)和政策拉動來刺激增長，不僅難以為繼，甚至還會產(chǎn)生新的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)”。

　　6月26日，國家發(fā)改委主任徐紹史向全國人大作關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告時(shí)表示，城鎮(zhèn)化要以人口城鎮(zhèn)化為核心，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，他同時(shí)批評了土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的建設(shè)模式。7月，財(cái)政部部長樓繼偉表示，2013年中國不會出臺大規(guī)模的財(cái)政刺激政策，會在保持財(cái)政赤字總規(guī)模不變的前提下，著眼促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)，做一些政策微調(diào)。

　　一位國家發(fā)改委人士分析：城鎮(zhèn)化有三個(gè)層面，一是經(jīng)濟(jì)學(xué)派的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)拉動內(nèi)需;二是社會學(xué)的城鎮(zhèn)化，講的是人的城鎮(zhèn)化;三是地理學(xué)的城鎮(zhèn)化，講的是城市群和城市空間。中央一開始強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)學(xué)派的城鎮(zhèn)化，看重的是拉動內(nèi)需，不久后轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)社會學(xué)派的城鎮(zhèn)化，也就是人的城鎮(zhèn)化。

　　據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”成為目前的《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》核心內(nèi)容。“具體來說，是以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧高校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。”一位了解規(guī)劃內(nèi)容的人士透露。

　　《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，在戶籍改革方面，將逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市落戶條件。同時(shí)，嚴(yán)控500萬人口以上的特大城市人口規(guī)模，采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。另外，要求各類城鎮(zhèn)根據(jù)自身承載能力，制定具體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公開。標(biāo)準(zhǔn)制定的基準(zhǔn)條件為就業(yè)年限、居住年限、城鎮(zhèn)社保參保年限等。

　　而基本公共服務(wù)也將由向本地戶籍人口提供擴(kuò)大到覆蓋常住人口，比如，將建立全國學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，合理規(guī)劃學(xué)校布局，核定教師編制。

　　值得一提的是，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》未對“人口城鎮(zhèn)化”作出硬性要求。在此前的《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》草案中，曾列入一個(gè)包含23項(xiàng)考核指標(biāo)的表格，包括常住人口城鎮(zhèn)化率，農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育比例，城鎮(zhèn)常住人口基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率，城鎮(zhèn)常住人口基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋率，百萬以上人口城市公共交通占機(jī)動出行比例，人均城市建設(shè)用地(平方米)等等。經(jīng)過討論后，這個(gè)表格終被放棄，代之以一個(gè)更寬泛的目標(biāo)，“常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右”“戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右”。

　　“在現(xiàn)有體制下，列入具體的指標(biāo)，地方在執(zhí)行中往往會變味，成為地方追求的政績之一。”前述了解規(guī)劃內(nèi)容的知情者表示。

　　改革決心和路徑

　　央地之間的博弈，根源在利益。投資拉動GDP、城市土地?cái)U(kuò)張換來收益，是實(shí)實(shí)在在的眼前利益，尤其是造新城，其本質(zhì)是土地城鎮(zhèn)化，因?yàn)樾鲁堑耐恋爻杀竞艿停��?jīng)過整理之后賣出，收益很高。而中央呼吁的“人的城鎮(zhèn)化”，卻難以令地方政府直接看到效益。

　　按照官方口徑，中國目前城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.6%，但若按戶籍人口來計(jì)算，真正的城鎮(zhèn)化率只有35%，之間17%的差額，是2.7億農(nóng)民工和城鎮(zhèn)間流動人口，他們雖實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)換，卻沒有實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換。

　　不僅如此，由于長期的歷史欠賬，農(nóng)民工市民化進(jìn)程不可能在短期完成，且每推進(jìn)一步都需要真金白銀。多數(shù)研究者對城鎮(zhèn)化人均成本的計(jì)算結(jié)果是在2萬-2.5萬元之間。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這個(gè)成本可能增加，達(dá)到5萬元，按每年轉(zhuǎn)移2000萬人計(jì)算，需要1萬億元。

　　在當(dāng)前財(cái)政收入增幅下降，全體“過緊日子”的形勢下，這筆錢從何而來，是一個(gè)問題。

　　李鐵認(rèn)為，在現(xiàn)有情況之下，地方政府并無改革動力。在城鎮(zhèn)化導(dǎo)向之下，中央政府應(yīng)當(dāng)充分顯示改革的魄力，可先從戶籍制度改革入手，由中央財(cái)政承擔(dān)主要責(zé)任。

　　但劉尚希認(rèn)為，在當(dāng)前形勢下，中央財(cái)政不大可能一次性拿出轉(zhuǎn)移支付資金，用于解決農(nóng)民工落戶問題。戶籍改革的關(guān)鍵在于公共服務(wù)均等化，這其中有一次性的成本，但更多是常年維持的支出，寄望于中央一次性解決并不現(xiàn)實(shí)。當(dāng)前各項(xiàng)公共服務(wù)比如養(yǎng)老保險(xiǎn)等，各項(xiàng)制度如何銜接的細(xì)則尚不明確，導(dǎo)致支出總成本也不明確，這種情況下，中央財(cái)政更不可能全盤買單。

　　劉尚希認(rèn)為，更現(xiàn)實(shí)的改革方向是將中央財(cái)政對地方的轉(zhuǎn)移支付，從過去的按照戶籍人口支付，改為按照常住人口支付，從而將外來人口囊括在內(nèi)。

　　對于農(nóng)民工市民化的成本，《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》專門提出“建立成本分擔(dān)機(jī)制”，即政府將承擔(dān)農(nóng)民工市民化中在義務(wù)教育、社保、保障性住房和市政設(shè)施等方面的公共成本，而企業(yè)則需要落實(shí)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同工同酬制度，并繳納相關(guān)社保。除此之外，農(nóng)民工個(gè)人也需要繳納社保等部分相關(guān)費(fèi)用。同時(shí)，各級政府需要根據(jù)基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分，承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任。

　　但在廣東省一位區(qū)委書記看來，農(nóng)民工市民化將帶來沉重的財(cái)政壓力，只有“改革財(cái)稅體制”，才可能發(fā)揮地方的積極性。

　　作為《城鎮(zhèn)化規(guī)劃》主要的起草者，國家發(fā)改委在2013年的年度會議上表示，未來爭取盡快出臺關(guān)于戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務(wù)等方面的配套政策。