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袁愛平，全國政協(xié)委員、湖南啟元律師事務(wù)所主任。他提出了優(yōu)化和完善農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策的建議。

背景

扶持并發(fā)展農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電，是國家《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確的戰(zhàn)略目標(biāo)，是改善環(huán)境質(zhì)量，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的重要任務(wù)。

國家能源局《生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，到2020年，我國生物質(zhì)發(fā)電總裝機容量達(dá)到1500萬千瓦，年發(fā)電量為900億千瓦時，其中農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電為700萬千瓦。根據(jù)國家能源局今年1月24日發(fā)布的數(shù)據(jù)，2017年我國生物質(zhì)發(fā)電累計裝機達(dá)1488萬千瓦，年發(fā)電量為794億千瓦時，同比增長22.7%。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電已投產(chǎn)項目達(dá)300多個，核準(zhǔn)待建的有300多個。

農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電所用燃料主要是農(nóng)作物秸稈及農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)、加工產(chǎn)生的剩余物和一部分廢棄家具、建材。農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)發(fā)明了一系列收集、打捆、翻曬的機械，引導(dǎo)加入農(nóng)民參與農(nóng)林廢棄物的收集行列。在增加農(nóng)民收入的同時，提高了他們的環(huán)保意識。更重要的是，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)正全面轉(zhuǎn)向熱電聯(lián)產(chǎn)分布式能源電站業(yè)務(wù)，一個電廠可以帶動一個產(chǎn)業(yè)園區(qū)或小城鎮(zhèn)，成為資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)的重要引擎。

行業(yè)當(dāng)前享受稅收優(yōu)惠政策是按《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》（財稅[2008]117號）（以下簡稱“所得稅優(yōu)惠目錄”）和《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》（財稅[2015]78號）（以下簡稱“增值稅優(yōu)惠目錄”）兩個文件執(zhí)行。

其中，所得稅優(yōu)惠目錄中第三項類別“再生資源”對農(nóng)林廢棄物的表述為：農(nóng)作物秸稈及殼皮，包括糧食作物秸稈、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟作物秸稈、糧食殼皮、玉米芯，要求產(chǎn)品原料70%以上來自所列資源。增值稅優(yōu)惠目錄中對農(nóng)林剩余物及其他的表述為：畜禽糞便、稻殼、花生殼、玉米芯、油茶殼、棉籽殼、三剩物、次小薪材、農(nóng)作物秸稈、蔗渣，以及利用上述資源發(fā)酵產(chǎn)生的沼氣，要求產(chǎn)品原料或者燃料80%以上來自所列資源。

從宏觀上看，上述兩個政策目錄的行業(yè)涉及面很廣，而農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)處于所有資源綜合利用價值鏈的末端，是生物質(zhì)5種利用方式——— “肥料化、飼料化、基料化、原料化、能源化”中前“四化”后不能再利用，且在“能源化”中擇優(yōu)利用后不可再利用的剩余部分。它的功能是環(huán)保。由于兩個政策目錄沒有涵蓋行業(yè)所有可利用資源品種，造成地方執(zhí)法部門普遍“生搬硬套”這兩個政策目錄，導(dǎo)致行業(yè)存在極大的政策違規(guī)風(fēng)險。

從微觀上看，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電廠投資成本高、投資強度大、回收周期長，企業(yè)燃料成本普遍超過經(jīng)營保本的上限值0.5元/千瓦時。行業(yè)的上網(wǎng)電價是0.75元/千瓦時 （含基本電價和可再生能源電價附加補貼），各省基本電價在0.35~0.45元/千瓦時之間，補貼電價一般在項目投產(chǎn)兩年后才開始結(jié)算。行業(yè)中幾乎所有企業(yè)都在高負(fù)債經(jīng)營，沒有形成真正的良性循環(huán)。

另外，農(nóng)民收集農(nóng)林廢棄物的行為是不連續(xù)和臨時性的，季節(jié)性很強，而農(nóng)林廢棄物不能作為免稅農(nóng)產(chǎn)品開票，很大程度上挫敗了農(nóng)民的積極性，很多農(nóng)民被擋在收集和處理農(nóng)林 “垃圾”的門外，增加了收集難度。

從政策本身來看，這兩個政策目錄對農(nóng)林廢棄物品種的表述不一致。所得稅優(yōu)惠目錄在2008年出臺后再未進(jìn)行修訂和完善。增值稅優(yōu)惠目錄經(jīng)過幾次修訂已比較完善，但對行業(yè)利用的農(nóng)林廢棄物品種沒有全覆蓋。

建議

建議對上述兩個政策目錄同步修訂和完善，一是將農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)收集利用的農(nóng)林廢棄物品種全部納入，并取消技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中對農(nóng)林廢棄物的比例要求；二是統(tǒng)一兩個目錄對農(nóng)林廢棄物品種的表述方式和內(nèi)容。

把農(nóng)林廢棄物作為免稅農(nóng)產(chǎn)品，讓農(nóng)民享受免稅農(nóng)產(chǎn)品的相關(guān)優(yōu)惠政策，更大程度地調(diào)動他們收集農(nóng)林廢棄物的積極性。