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2017年能源電力政策回顧及2018年能源電力政策展望

(文 | 華能研究院 倪盈 司紀(jì)朋 張斌)

一、2017年能源環(huán)境政策回顧

(一)新時代新征程將帶來能源發(fā)展新變革

黨的十九大確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，提出了新時代黨的歷史使命，描繪了新時代的宏偉藍(lán)圖，作出了新時代“兩步走”的戰(zhàn)略部署。在新時代高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，投資將發(fā)揮對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，而不再僅僅是拉動經(jīng)濟(jì)增長。我國國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)將發(fā)生歷史性變遷，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)未來都會逐步達(dá)到峰值，先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等中高端產(chǎn)業(yè)、中高端消費等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)將成為新增長點。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)逐步發(fā)生的新變化，將深刻影響我國能源和電力消費，消費增速將從中速逐級降至低速增長，直至與經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長脫鉤，這是能源發(fā)展的普遍規(guī)律，已被很多發(fā)達(dá)國家發(fā)展歷程所驗證。能源生產(chǎn)模式也將逐步呈現(xiàn)市場化、低碳化、分布式、數(shù)字化和智能化等新特點。

(二)生態(tài)文明制度化頂層設(shè)計深入推進(jìn)

黨的十八大把生態(tài)文明首次納入“五位一體”總體布局，五年來我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)從認(rèn)識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度基本建立，將從根本上改變各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和政績觀，加快各地區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整和能源轉(zhuǎn)型的步伐。

黨的十九大提出改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，持續(xù)實施大氣污染防治行動，意味著過去五年來實施大氣污染治理的有效舉措和機(jī)制將長期固化下來，如中央環(huán)保督察、生態(tài)文明建設(shè)年度評價等，這些舉措和機(jī)制都將繼續(xù)對我國能源和電力需求產(chǎn)生區(qū)域性、時段性和季節(jié)性影響。

應(yīng)對氣候變化是全球環(huán)境治理的一個重要領(lǐng)域，十八大以來我國積極引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，對《巴黎氣候協(xié)定》的達(dá)成發(fā)揮了重要貢獻(xiàn)。按照協(xié)定要求，2020年前各國要通報2050年低碳排放發(fā)展長期戰(zhàn)略，我國已經(jīng)基本編制完成2050年低碳發(fā)展戰(zhàn)略，包括重要節(jié)點目標(biāo)和配套政策措施，預(yù)計不久將公布。

(三)能源革命戰(zhàn)略框架體系基本形成

繼黨的十八大報告首次把能源生產(chǎn)和消費革命納入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域之后，黨的十九大報告在綠色發(fā)展中再次提出推進(jìn)能源革命，并繼承了十八屆五中全會提出的能源革命目標(biāo)，即建設(shè)清潔低碳、安全的能源體系。

2017年，國家能源局發(fā)布實施面向2030年的能源革命戰(zhàn)略和4個行動計劃，系統(tǒng)部署了2030年前推進(jìn)能源革命的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù) ;繼國家《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》和14個配套專項規(guī)劃發(fā)布之后，31個省區(qū)市也陸續(xù)發(fā)布了能源和電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃，進(jìn)一步細(xì)化分解推進(jìn)能源革命戰(zhàn)略的任務(wù)。我國能源發(fā)展次構(gòu)建起綜合性和專業(yè)性、中期性和長期性、全局性和地區(qū)性相結(jié)合的立體式、多層次規(guī)劃體系，基本構(gòu)成了推進(jìn)能源革命“四梁八柱”性質(zhì)的主體框架。

能源革命戰(zhàn)略是一個面向2050年的長期戰(zhàn)略，是我國的能源發(fā)展國策。目前，國家能源局正在研究編制2035、2050年能源發(fā)展戰(zhàn)略綱要，描繪新時代能源發(fā)展的路線圖和時間表，將成為能源行業(yè)規(guī)劃和能源企業(yè)轉(zhuǎn)型的重要依據(jù)。

(四)中央環(huán)保督察全覆蓋強化污染排放治理

2017年，歷經(jīng)兩年的中央環(huán)保督察，完成了全國31個省區(qū)市的全覆蓋。中央環(huán)保督察是習(xí)近平總書記親自倡導(dǎo)推動生態(tài)文明體制機(jī)制的一項重大改革舉措，目前國家督省體制機(jī)制已經(jīng)基本健全，緊盯地方黨委政府，堅持問題導(dǎo)向，有效發(fā)揮社會監(jiān)督作用，嚴(yán)肅嚴(yán)厲追責(zé)問責(zé)，取得明顯成效。

中央環(huán)保督察在加大環(huán)保執(zhí)法和問責(zé)力度的同時，也影響高污染高耗能行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，倒逼地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。中央環(huán)保督察的成功做法已經(jīng)應(yīng)用到《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動強化督查方案》中，重點對“2+26”城市所有縣(區(qū))“散亂污”整治、清潔取暖、工業(yè)治理及淘汰、錯峰生產(chǎn)、重污染應(yīng)急等12項重點任務(wù)。中央環(huán)保督察、攻堅行動及相關(guān)措施都是在探索和建立長效機(jī)制，將長期堅持下去，也將給能源和電力消費帶來持續(xù)影響。

(五)地方能源電力規(guī)劃力推結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

2017年，各省陸續(xù)發(fā)布了省級能源及電力規(guī)劃，均將地區(qū)能源轉(zhuǎn)型作為“十三五”發(fā)展的中心工作(研究院已對重點地區(qū)(江蘇、浙江、內(nèi)蒙、山東、廣東)的能源規(guī)劃進(jìn)行了深入解讀，相關(guān)成果已在《華能技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》發(fā)表，此處著重介紹其他省份的共性特征。)，以下幾個方面值得特別關(guān)注 ：

大力推動可再生能源發(fā)展。各省產(chǎn)業(yè)政策和資源配置由傳統(tǒng)能源向新能源傾斜的力度進(jìn)一步加大，能源供給結(jié)構(gòu)進(jìn)行更深層次的調(diào)整。

一是推動一批水電項目發(fā)展。青海、四川等省份力爭國家對“三江”水電基地項目的支持，“十三五”新開工水電3064萬千瓦，占全國的71%。二是穩(wěn)步推動陸上風(fēng)電開發(fā)，積極探索海上風(fēng)電項目建設(shè)。“十三五”期間，風(fēng)電開發(fā)布局重心由“三北”地區(qū)轉(zhuǎn)向中東部和南方地區(qū)。預(yù)計五年間中東部和南方陸上風(fēng)電新增并網(wǎng)容量將達(dá)到4200萬千瓦，將超過“三北地區(qū)”的3500萬千瓦。2020年中東部和南方地區(qū)陸上風(fēng)電規(guī)模將達(dá)到7000萬千瓦以上，預(yù)計占國家總規(guī)模的33%。三是推動太陽能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推動中東部分布式光伏發(fā)展，安徽、江西分布式光伏分別新增670萬、200萬左右。結(jié)合外送通道推動西部地面光伏電站建設(shè)，陜西、青海、甘肅、寧夏新增光伏電站1188萬千瓦，河北、山西將增長900萬千瓦左右。

積極推進(jìn)煤炭供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過去產(chǎn)能提質(zhì)增效。山西省在晉北、晉中、晉東三大煤電基地進(jìn)一步加大資源整合，到2020年控制煤礦數(shù)量在900座以內(nèi)，相比2015年減少178座。河南省“十三五”期間嚴(yán)格控制新建煤礦項目，推進(jìn)煤炭綠色開采，力促一批煤炭轉(zhuǎn)型升級工程落地。河北省明確要壓縮煤礦生產(chǎn)規(guī)模，關(guān)閉退出煤礦123座，淘汰生產(chǎn)能力5103萬噸/年。

大力實施能源消費雙重替代，即清潔替代和電能替代。北京、甘肅、廣西、貴州、云南等省預(yù)期較為樂觀。到2020年，北京將建成以電力和天然氣為主體、地?zé)崮芎吞�陽能等為補充的清潔能源體系。甘肅將有序推進(jìn)蘭州等重點城市煤改氣、煤改電工程，全面整治城鎮(zhèn)燃煤小鍋爐，逐步淘汰分散燃煤鍋爐。貴州大力推動用能方式轉(zhuǎn)變，在城市實施煤改氣工程。云南將有計劃地啟動清潔能源對傳統(tǒng)能源的替代，非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到25%左右。

(六)煤電新定位首次明確

煤電要為清潔能源發(fā)展騰空間，首次寫入2017年政府年度工作報告，預(yù)示著今后較長一個時期的政策取向和市場導(dǎo)向，印證了我們此前對煤電將長期面臨電量和效益“兩個雙重擠壓”的判斷。為清潔能源讓路、為電力供應(yīng)兜底已經(jīng)成為煤電的新角色定位，也體現(xiàn)在2017年電力市場運行中，需要統(tǒng)籌應(yīng)對，積極謀劃轉(zhuǎn)型。正是基于這個新定位和2016年工作基礎(chǔ)，2017年政府工作報告將防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險列為全年工作重點，逐級加大工作力度，問責(zé)落實。

2017年1月，國家能源局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好火電項目核準(zhǔn)建設(shè)工作的通知》，并向11個省區(qū)下發(fā)《關(guān)于銜接“十三五”煤電投產(chǎn)規(guī)模的函》，要求停建、緩建一批煤電項目，涉及規(guī)模達(dá)到1.76億千瓦。4月，國家能源局發(fā)布的《2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警的通知》，對煤電項目核準(zhǔn)建設(shè)提出更嚴(yán)厲要求 ：一是橙色與紅色等級省份同等對待，都要緩核、緩建自用煤電項目，并在國家指導(dǎo)下合理安排建設(shè)投產(chǎn)時序 ;二是對綠色風(fēng)險等級省份增加約束條件，將跨省區(qū)電力互濟(jì)等因素納入統(tǒng)籌范圍 ;三是強調(diào)由國家統(tǒng)一安排項目核準(zhǔn)與建設(shè)。7月底，國家16部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險的意見》，編制2017年工作方案，將批煤電淘汰、停建、緩建目標(biāo)任務(wù)層層分解，明確地方政府、企業(yè)責(zé)任人和實施細(xì)則 ;下發(fā)分省年度投產(chǎn)規(guī)模，嚴(yán)控新增煤電規(guī)模 ;開展自備電廠督查。