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從煤炭資源依賴型經(jīng)濟向多元化經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，是一個非常漫長的過程，不存在任何立竿見影、畢其功于一役的政策措施，而是需要長久的堅持與努力。

讓產(chǎn)煤區(qū)經(jīng)濟多元化

——訪英國駐華大使館能源團隊主管韓杰

文／本刊記者  彭慧文

壓減煤炭生產(chǎn)與消費，已成大勢所趨。然而，當前煤炭在中國不僅是能源支柱，也是很多地區(qū)的經(jīng)濟支柱，對于支撐當?shù)鼐蜆I(yè)規(guī)模與經(jīng)濟增長具有重要意義。在能源轉(zhuǎn)型過程中，煤炭產(chǎn)業(yè)的衰落有可能給這些地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來極大的困難。如何彌補失去的就業(yè)機會并維持經(jīng)濟發(fā)展，如何避免全局性的能源改革與局部地區(qū)的經(jīng)濟、社會可持續(xù)性發(fā)生沖突，是政策制定者不得不面對的嚴峻問題。

在這一領域，我們或許可以借鑒英國的經(jīng)驗。英國曾經(jīng)是一個煤炭生產(chǎn)與消費大國，次工業(yè)革命之后的很長一段時期內(nèi)，煤炭產(chǎn)業(yè)是該國經(jīng)濟增長的核心。但是目前，英國正在逐步擺脫煤炭對國內(nèi)經(jīng)濟的束縛。2015年12月，英國正式關閉國內(nèi)后一個深層煤礦；2016年12月，英國商業(yè)、能源和工業(yè)政策部就“如何在2025年之前關閉國內(nèi)無控排措施的煤電廠”公開征求意見；2017年11月波恩氣候變化大會期間，英國會同加拿大等20個國家共同發(fā)起“棄用煤炭發(fā)電聯(lián)盟”（Powering Past Coal Alliance）。一系列舉措表明，這個早利用煤炭發(fā)電的國家，正在走入“后煤炭經(jīng)濟時代”。這一轉(zhuǎn)型是如何實現(xiàn)的？是否給英國經(jīng)濟帶來了負面影響？有哪些政策措施是中國可以借鑒的？帶著這些問題，本刊專訪了英國駐華大使館能源團隊主管韓杰（Jessica Henry）女士。

英國花了80年逐步擺脫煤炭

《能源評論》：事實表明，英國正在遠離煤炭經(jīng)濟。當前，煤炭在英國能源結(jié)構中處于什么位置？在歷史上，煤炭又曾為英國經(jīng)濟與社會發(fā)展做出過哪些貢獻？

韓杰：近年來，英國煤炭生產(chǎn)與消費量逐年下降。2016年，英國總共消費了大約1800萬噸煤炭，其中68%用于發(fā)電，20%轉(zhuǎn)化為其他能源形式（比如熱能），9%用于工業(yè)，還有一些其他的零星用途。可以說，煤炭已經(jīng)退出了英國能源消費的梯隊，比如在煤炭消費占比大的發(fā)電領域，2012年的時候，英國煤電比重還在40%左右，2016年已經(jīng)下降到9%，2017年第二季度進一步下降到2%。在2017年4月份，英國甚至次實現(xiàn)了電力系統(tǒng)24小時無煤化。

在歷史上，卻是另外一番光景，煤炭曾經(jīng)一度是英國能源系統(tǒng)與經(jīng)濟發(fā)展的主導。英國煤炭資源豐富，在工業(yè)革命之后的200多年中得到了大規(guī)模開發(fā)利用。1913年，英國煤炭產(chǎn)量達到峰值，為2.87億噸，相當于當時全英國人均產(chǎn)煤6噸。到了20世紀40年代，英國煤炭消費達到峰值，當時90%的能源消費來自于煤炭。

《能源評論》：上世紀40年代以后，英國煤炭消費量便開始下降，原因是什么？

韓杰：英國的能源轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷了油氣、核電、新能源輪流發(fā)力的幾個時期，整個過程可以分為兩個階段。20世紀90年代之前，英國壓減煤炭主要是出于成本和效率方面的考慮。核電的開發(fā)利用、北海油氣田的開發(fā)，為英國提供了廉價的替代性能源，與之相比，大量的煤礦和煤炭企業(yè)是國有的，生產(chǎn)效率低下，成本也比較高，因此，政府決定減少對煤炭產(chǎn)業(yè)的支持，轉(zhuǎn)而大力發(fā)展油氣與核電。從20世紀90年代開始，英國開始更多地注意到環(huán)境與氣候變化因素，降低二氧化碳與有害氣體排放成為壓減煤炭的主要目的。在后一階段，可再生能源得到了政府的大力扶持與迅猛發(fā)展。

《能源評論》：隨著煤炭生產(chǎn)與消費量下降，煤炭產(chǎn)業(yè)的就業(yè)吸納能力與經(jīng)濟支撐作用肯定也出現(xiàn)了顯著下降。

韓杰：確實如此。拿就業(yè)人數(shù)來說，1913～1922年，英國煤炭產(chǎn)業(yè)提供的礦工崗位超過100萬個；到了1980年，煤礦工人數(shù)量下降到24萬；而到了2016年，英國只剩下了831名煤礦工人。

需重視能源轉(zhuǎn)型帶來的社會問題

《能源評論》：可再生能源競爭力日益提高，人們對空氣污染、溫室氣體排放的影響日益重視，讓全球多個國家減少了對煤炭產(chǎn)業(yè)的支持。有觀點認為，壓減煤炭生產(chǎn)與消費將不可避免地帶來就業(yè)流失，進而衍生出一系列社會問題。對此，您怎么看？

韓杰：對于任何一個國家來講，大型產(chǎn)業(yè)調(diào)整勢必會帶來用工結(jié)構的變化，能源轉(zhuǎn)型與煤炭產(chǎn)業(yè)改革，特別是對補貼政策的改革，通常會帶來失業(yè)問題，并由此產(chǎn)生深刻的社會影響。如果沒有協(xié)調(diào)一致的計劃來應對這些影響，政策制定者可能遭遇改革推遲的風險，并面臨長期的財政和環(huán)境支出；而如果強行推進改革，則可能會對產(chǎn)煤區(qū)的經(jīng)濟、社會穩(wěn)定造成嚴重沖擊與破壞。

英國在能源轉(zhuǎn)型過程中也遇到了很多阻力與困難，比如大規(guī)模的工會抗議活動。直到現(xiàn)在，還有很多地區(qū)依然承受著當初煤炭產(chǎn)業(yè)衰落帶來的影響。

《能源評論》：英國作為一個成功走出煤炭經(jīng)濟的國家，是如何有效應對這些問題的？

韓杰：英國是一個崇尚市場經(jīng)濟的國家，自從1981年開啟能源私有化進程以來，政府部門不再直接參與商業(yè)決策過程。但是，在煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中，政府部門發(fā)揮了不可替代的作用。

我們剛剛提到，有一段時期，英國煤炭企業(yè)和煤礦基本上都是政府所有或者政府直接支持的，20世紀80年代之后，政府逐步減少對煤炭產(chǎn)業(yè)的支持，到現(xiàn)在，英國煤礦數(shù)量已經(jīng)很少，而且都是私有企業(yè)，也沒有從政府拿到一分錢補貼。

在整個改革過程中，英國政府出臺了一系列政策來幫助煤炭企業(yè)與煤炭工人，比如強制性裁員、提前退休、將關停煤礦的工人轉(zhuǎn)移到仍在運營的煤礦、為礦工家庭提供必要的福利計劃等等。與此同時，政府部門在重建產(chǎn)煤區(qū)經(jīng)濟體系方面做出了很多嘗試與努力。

政府的另一個重要作用，是為投資者和相關機構提供長期可預期性。比如2017年11月，英國政府提出“清潔增長戰(zhàn)略”（Clean Growth Strategy）,表明了政府部門對于可再生能源產(chǎn)業(yè)的長期支持態(tài)度。我們希望能夠在清潔能源和低碳產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造更多就業(yè)機會，來彌補傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)流失。效果是相當顯著的，2015年，英國低碳發(fā)電產(chǎn)業(yè)營業(yè)額達120億英鎊，產(chǎn)生了47000個直接就業(yè)崗位，產(chǎn)業(yè)鏈的逐步完善還會創(chuàng)造更多的非直接就業(yè)機會。

《能源評論》：在轉(zhuǎn)移就業(yè)與促進地區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方面，您是否可以列舉一些典型的案例？

韓杰：一個比較典型的例子是英國威爾士發(fā)展局在吸引外部投資中做出的努力。歷史上，南威爾士的經(jīng)濟非常依賴煤炭產(chǎn)業(yè)及重工業(yè)，1976年，威爾士發(fā)展局成立，主要負責解決南威爾士煤炭等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的衰落問題，當時為其設立的目標有四個：促進經(jīng)濟發(fā)展、提率和競爭力、保障就業(yè)、改善環(huán)境。為實現(xiàn)上述目標，威爾士發(fā)展局向有意愿進駐南威爾士的企業(yè)給予支持，尤其向能夠提供穩(wěn)定就業(yè)、可以長期發(fā)展的企業(yè)提供貸款和股權融資，并提供廠區(qū)建設補助。通過這些激勵措施，1980～1995年，南威爾士吸引了約70億英鎊的外來投資，這意味著該地區(qū)接收了當時英國約15%的對內(nèi)投資及相應的新增崗位，對于當時南威爾士地區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型功不可沒。

重建產(chǎn)煤區(qū)經(jīng)濟的三個“錦囊”

《能源評論》：當前，中國能源轉(zhuǎn)型也面臨著同樣的焦慮，您對中國產(chǎn)煤區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有哪些建議？

韓杰：英國和其他國家的經(jīng)驗表明，從煤炭資源依賴型經(jīng)濟向多元化經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，整個計劃與過程是非常漫長的，需要長久的堅持與努力，沒有一種立竿見影、畢其功于一役的政策措施。

短期來看，可以通過轉(zhuǎn)移支付或提前退休等形式，直接解決失業(yè)煤礦工人的短期需求；中期來看，需要通過促進勞動密集型產(chǎn)業(yè)的投資和改善基礎設施，創(chuàng)造新的就業(yè)機會；長遠來看，則需要支持教育和創(chuàng)新，著力培育面向未來的產(chǎn)業(yè)，并為這些產(chǎn)業(yè)提供合格的勞動力。

政府部門需要在三方面做出努力。其一，著眼于恢復社區(qū)凝聚力，加強產(chǎn)煤區(qū)居民對當?shù)匚幕�和自身身份的認同感，提供必要的福利幫助他們度過眼前的生活困境；其二，著眼于改善基礎設施，包括交通、住房、通信等；其三，著眼于促進當?shù)亟?jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，包括支持其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展、支持創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)、協(xié)助新興產(chǎn)業(yè)部門進行融資。

《能源評論》：對于這三個方面，是否可以請您進一步解釋與說明？

韓杰：恢復社區(qū)凝聚力方面，歷史上，采礦工作給產(chǎn)煤區(qū)帶來了穩(wěn)定和繁榮，使當?shù)厝四軌蚪�立起具有團結(jié)自強傳統(tǒng)的社會結(jié)構，但隨著煤炭產(chǎn)業(yè)衰落，大規(guī)模失業(yè)造成的貧困可能導致社會關系崩塌，引發(fā)家庭解體、酗酒等各種社會問題；失業(yè)同時會推動年輕人和有能力者的大規(guī)模移民，造成當?shù)厣鐣�資本的流失，甚至可能失去重振經(jīng)濟的潛力。這時，如果由政府提供必要的福利幫助，可以避免礦工家庭陷入物質(zhì)貧困，對未來抱有希望。這部分福利收入進而會進入當?shù)胤�務業(yè)，有助于防止一個產(chǎn)業(yè)的危機演變成大規(guī)模經(jīng)濟崩潰，有效為政府制定和實施長效解決方案贏得時間。

不過，社會福利計劃并非沒有缺點，政府提供的資金可以解決物質(zhì)需求，但不能提供工作所帶來的目標感，如果無需工作就能獲得豐厚福利，讓接受福利的人再去尋找就業(yè)機會就會極其困難。政府必須精心設計福利制度，盡力預測并消除負面后果。

改善基礎設施方面，就短期而言，投資基礎設施會立即創(chuàng)造就業(yè)，失業(yè)的煤礦工人可以重回工作崗位；基礎設施建設還能提供一個平臺，通過該平臺可以制定各種方案，對煤礦工人進行建筑和裝修方面的再培訓，增加當?shù)氐娜肆�資本。從長遠來看，基礎設施建設能夠為新經(jīng)濟活動創(chuàng)造條件，威爾士發(fā)展局當初之所以能成功吸引外部投資，部分可歸功于提前建設廠房的早期政策以及包括道路改造在內(nèi)的一系列重大基建項目。

促進當?shù)亟?jīng)濟轉(zhuǎn)型升級方面，具體措施包括吸引大型制造商在當?shù)赝顿Y，為技術孵化、初創(chuàng)企業(yè)、商業(yè)園區(qū)提供補助金等等，終目標是促進當?shù)亟?jīng)濟多元化。不過，這些政策可能需要很多年才能創(chuàng)造大量就業(yè)。同時，這些新的就業(yè)機會往往要求勞動力具有相應的受教育程度和技能，教育和再培訓將在推動老工業(yè)向新產(chǎn)業(yè)過渡中發(fā)揮重要作用。初期的重點應當是幫助轉(zhuǎn)崗工人在新經(jīng)濟中找到一席之地，對于下一代，則必須通過教育讓他們?yōu)楹竺禾繒r代做好準備。

原標題:讓產(chǎn)煤區(qū)經(jīng)濟多元化 ——訪英國駐華大使館能源團隊主管韓杰