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（一）事業(yè)單位分類改革

（來源：水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院）

2011年，國(guó)家就分類推進(jìn)事業(yè)單位改革先后出臺(tái)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見（中發(fā)【2011】5號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知（國(guó)辦發(fā)【2011】37號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱“37號(hào)文”）。文件要求全國(guó)事業(yè)單位要在2013年底前完成分類，行政類和經(jīng)營(yíng)類事業(yè)單位要在2015年底前完成改革，到2020年建立起功能明確、治理完善、運(yùn)行、監(jiān)管有力的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國(guó)特色公益服務(wù)體系。2013年，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再一次強(qiáng)調(diào)加快事業(yè)單位分類改革，意味著國(guó)家再次確認(rèn)事業(yè)單位改革方向不變。

此外，國(guó)家在積極推動(dòng)事業(yè)單位分類改革的同時(shí)，針對(duì)事業(yè)單位管理也給出了更為嚴(yán)格的政策要求，包括“進(jìn)一步嚴(yán)格編制控制”、“進(jìn)一步推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域采購社會(huì)服務(wù)”、“進(jìn)一步控制事業(yè)單位員工收入水平”、“進(jìn)一步規(guī)范事業(yè)單位財(cái)務(wù)收支管理”等方面，事業(yè)單位管理的自主性和靈活性將受到限制，在一定程度上可以看作是國(guó)家以“倒逼”的方式推動(dòng)事業(yè)單位主動(dòng)開展體制改革。

目前水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位除承擔(dān)一些政府技術(shù)服務(wù)職能和公益服務(wù)職能，大部分業(yè)務(wù)已直接從市場(chǎng)獲取，在事業(yè)單位分類改革和事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)功能逐步受約束的背景下，預(yù)計(jì)多數(shù)單位會(huì)選擇轉(zhuǎn)為企業(yè)，目前仍然是事業(yè)單位性質(zhì)的水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位推動(dòng)體制改革的緊迫性日益突出。

（二）國(guó)有企業(yè)脫鉤改革

黨的十八大報(bào)告中指出：“要深化行政體制改革。深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔、人民滿意的服務(wù)型政府”。在此背景下，各省陸續(xù)出臺(tái)的促進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革意見均突出了堅(jiān)持“政企分開”的改革導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一國(guó)資監(jiān)管，要求全面推進(jìn)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)所屬企業(yè)脫鉤改制工作，脫鉤改制后的企業(yè)與事業(yè)單位改革轉(zhuǎn)制形成的企業(yè)均納入統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系。其中，部分省市明確提出將行政事業(yè)單位下屬企業(yè)劃歸國(guó)資委監(jiān)管，例如福建2014年4月出臺(tái)的《福建省省級(jí)行政機(jī)關(guān)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)脫鉤工作實(shí)施方案》明確，脫鉤單位（根據(jù)政策，脫鉤單位包括省級(jí)行政機(jī)關(guān)及其所屬行政單位、財(cái)政核撥經(jīng)費(fèi)事業(yè)單位）對(duì)外投資形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)國(guó)有股權(quán)移交省國(guó)資委管理；2014年6月江西出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步深化國(guó)資國(guó)企改革的意見》明確，其他行政事業(yè)單位所屬企業(yè)（除已納入省行政事業(yè)資產(chǎn)集團(tuán)公司管理的企業(yè)外），2015年底前與原主管部門脫鉤，納入國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管；2014年8月，杭州市委、市政府作出決定，將行政事業(yè)單位（宣傳口除外）經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)分批劃歸杭州國(guó)資委統(tǒng)一監(jiān)管。

在此背景下，目前部分已轉(zhuǎn)為企業(yè)但仍然隸屬原水利行政主管部門的水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位面臨脫鉤改制的壓力也日益加大，這部分企業(yè)需要提前做好準(zhǔn)備，以應(yīng)對(duì)脫鉤改制帶來的挑戰(zhàn)。

（三）政府減政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變導(dǎo)致水利行業(yè)的市場(chǎng)化程度日益加深

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，深化行政審批制度改革”，“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位”。十八屆三中全會(huì)以后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了包括《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號(hào))等文件，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與水利行業(yè)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

在此背景下，水利行業(yè)面臨市場(chǎng)化程度進(jìn)一步加深的趨勢(shì)，預(yù)計(jì)過去主要由水利行政部門主導(dǎo)水利工程投融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的模式將逐步改變，水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位需要在市場(chǎng)化大背景下思考自身與原水利行政主管部門的關(guān)系。

（四）傳統(tǒng)市場(chǎng)增速逐漸放緩，通過體制改革促進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型、尋找新的增長(zhǎng)空間的壓力日益加大

水利建設(shè)投資的增速逐步放緩，部分地區(qū)水利建設(shè)投資的高峰期已過，這些地區(qū)的水利勘測(cè)設(shè)計(jì)單位面臨業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和尋找新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)的壓力日益加大。而傳統(tǒng)的事業(yè)單位體制難以適應(yīng)單位業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，體制改革的緊迫性也日益凸顯。

（五）國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展混和所有制經(jīng)濟(jì)，為水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位體制改革提供新思路

黨的十八屆三中全會(huì)決定提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股”，這是國(guó)家從理論和頂層設(shè)計(jì)上確立了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的地位和方向，意味著我國(guó)未來主要的所有制形態(tài)是混合所有制，并且國(guó)家允許更多的國(guó)有或民營(yíng)企業(yè)改革成為混合所有制�；旌纤�有制同樣適合事業(yè)單位的改企轉(zhuǎn)制一步走。

同時(shí)，在國(guó)家發(fā)展混合所有制的總指導(dǎo)下，各地方紛紛響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，相繼出臺(tái)相關(guān)對(duì)接政策，對(duì)發(fā)展混合所有制的目標(biāo)、企業(yè)范圍及國(guó)有股權(quán)比例、發(fā)展舉措等都提出不同程度的要求和具體實(shí)施細(xì)則。地方的積極響應(yīng)為企業(yè)未來推進(jìn)混合所有制改革提供了有力支持和政策保障。

具體到水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)行業(yè)，由于兼具公益性和市場(chǎng)性雙重屬性，而且是智力密集型行業(yè)，推進(jìn)混和所有制改革，并在此基礎(chǔ)上引入骨干員工持股，符合行業(yè)特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)積極探索。

二、水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位體制改革的現(xiàn)狀特點(diǎn)

（一）水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位體制改革現(xiàn)狀

1、原部屬水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位改革情況

原水利部直屬的七個(gè)勘測(cè)設(shè)計(jì)單位十幾年前已完成改企轉(zhuǎn)制。上海勘測(cè)設(shè)計(jì)院完成二次改制后重組進(jìn)入三峽集團(tuán)公司。

中國(guó)水電顧問集團(tuán)所屬的7個(gè)勘測(cè)設(shè)計(jì)單位，十幾年前已全部完成改企，2013年中國(guó)水電工程顧問集團(tuán)公司與中國(guó)水利水電建設(shè)集團(tuán)公司、國(guó)家電網(wǎng)公司、中國(guó)南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司所屬14個(gè)�。▍^(qū)、市）勘測(cè)設(shè)計(jì)企業(yè)、施工企業(yè)、修造企業(yè)重組，組建成特大型國(guó)有企業(yè)中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)有限公司。7個(gè)勘測(cè)設(shè)計(jì)單位改制為國(guó)有有限公司，進(jìn)入中國(guó)電力建設(shè)集團(tuán)有限公司。

2、�。ㄖ陛犑校�屬水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位改革情況

截至2014年8月，�。ㄖ陛犑校�屬水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位共有38個(gè)（包括：河北省二院，福建省規(guī)劃院，黑龍江省農(nóng)墾院，新疆兵團(tuán)院，河南省、江蘇省勘測(cè)公司），其中只有16個(gè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)，約占總數(shù)41%。其中，9個(gè)單位轉(zhuǎn)為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)原隸屬關(guān)系不變，1個(gè)單位改為國(guó)有有限公司并入某國(guó)企集團(tuán)公司，1個(gè)單位改為國(guó)有有限公司原隸屬關(guān)系不變，2個(gè)單位改為國(guó)有參股公司原隸屬關(guān)系不變，3個(gè)改為民營(yíng)有限公司。5個(gè)單位經(jīng)重新界定為事業(yè)單位。其中3個(gè)單位為二類公益，兩個(gè)單位為經(jīng)營(yíng)類。省（直轄市）屬水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位中仍保留事業(yè)單位性質(zhì)的約占總數(shù)55%，主要分為財(cái)政全額、差額撥款與自收自支事業(yè)單位三種類型，個(gè)別單位實(shí)行“一院兩制”的過度模式。

省（直轄市）屬水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位體制改革性質(zhì)分類參見圖2-1，事業(yè)單位約占總數(shù)55%，國(guó)有控股及國(guó)有參股企業(yè)約占總數(shù)41%。

圖2-1省（直轄市）屬調(diào)研單位性質(zhì)

3、地市級(jí)及以下水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位改革情況

根據(jù)本次對(duì)地市級(jí)及以下水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位體制改革情況調(diào)研結(jié)果顯示，從目前參與調(diào)研的單位性質(zhì)來看（參見圖2-2），事業(yè)單位約占總數(shù)61%，國(guó)有控股及國(guó)有參股企業(yè)約占總數(shù)16%，民營(yíng)企業(yè)約占總數(shù)23%。

圖2-2地（市）級(jí)及以下調(diào)研單位性質(zhì)

（二）已改制的水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位對(duì)改制效果的總體評(píng)價(jià)

根據(jù)本次參與調(diào)研的已改制水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位問卷統(tǒng)計(jì)顯示，82.4%的單位認(rèn)為改制效果總體上利大于弊，單位得到較好的發(fā)展（參見圖2-3）。對(duì)于改制效果方面，多數(shù)單位認(rèn)為主要體現(xiàn)在企業(yè)用人制度更加靈活、靈活應(yīng)對(duì)市場(chǎng)需求并提升市場(chǎng)能力、激勵(lì)機(jī)制更加靈活使員工積極性提升三個(gè)方面（參見圖2-4）。

圖2-3進(jìn)行過體制改革的單位對(duì)體制改革效果的評(píng)價(jià)

圖2-4體制改革對(duì)地市級(jí)及以下調(diào)研單位的促進(jìn)作用

雖然絕大多數(shù)已改制的水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位對(duì)改制效果持積極評(píng)價(jià)，但同時(shí)這些單位也提出改制后也面臨了一些新的問題（參見圖2-5），主要集中在歷史遺留的問題難以解決、人員部分流失和改制后承攬業(yè)務(wù)受影響。

圖2-5改制后出現(xiàn)的新問題

（三）未改制水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位的改制意愿情況

從參與本次調(diào)研的省（直轄市）屬水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位來看（參見圖2-6），30%的單位表示不考慮或暫時(shí)不考慮體制改革；20%的單位表示不確定；40%的單位表示有體制改革的初步設(shè)想，僅有10%的單位表示已開始體制改革實(shí)質(zhì)性工作�？傮w來看，�。ㄖ陛犑校�屬水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位體制改革進(jìn)程主要取決上級(jí)行政主管部門的意向。

圖2-6�。ㄖ陛犑校�屬事業(yè)單位未來體制改革意愿

從參與本次調(diào)研的尚未改企的地市級(jí)水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位來看（參見圖2-7），57%的單位表示不考慮、暫時(shí)不考慮或不確定，38%的單位表示有體制改革初步設(shè)想，僅有不到5%的單位的表示已開始體制改革實(shí)質(zhì)性工作。總體來看，由于地市級(jí)水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)單位業(yè)務(wù)普遍對(duì)地方行政主管部門依賴性仍較大，體制改革動(dòng)力普遍不足。

圖2-7地市級(jí)未體制改革調(diào)研單位未來體制改革意愿