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3月23日，國(guó)家能源局下發(fā)了《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》。自2012年以來，配額制相關(guān)政策多次公開征求意見，但都因利益相關(guān)方的強(qiáng)烈反對(duì)未能正式實(shí)施。與以往征求意見稿相比，這一版配額管理辦法的大特點(diǎn)是變化大、看不懂，以至于辦法發(fā)布以來，全面深入的解讀文章少之又少，本文嘗試對(duì)辦法的主要變化進(jìn)行了梳理和解讀，希望能夠?qū)�業(yè)內(nèi)理解和掌握政策有所幫助。

（來源：光伏們）

概括起來，新版配額管理辦法的重要變化有以下幾個(gè)方面：

1、水電納入總量配額

新版辦法將可再生能源電力配額分為包含水電的可再生能源電力總量配額（簡(jiǎn)稱總量配額）和不包含水電的非水電可再生能源電力配額（簡(jiǎn)稱非水電配額）兩類，分別進(jìn)行考核。分析認(rèn)為這是主管部門為了解決水電棄水和外送難題，推動(dòng)水電開發(fā)提出的舉措。畢竟要完成2020年15%的非化石能源占比，以及能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)，水電、風(fēng)電、光伏都是必不可少的主要支撐。

2、明確發(fā)電企業(yè)不承擔(dān)配額考核任務(wù)

辦法第七條規(guī)定了四類市場(chǎng)責(zé)任主體，即省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)，其他各類配售電企業(yè)，擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)，參與電力市場(chǎng)交易的直購(gòu)電用戶，也就是明確了只有電力市場(chǎng)中的購(gòu)電主體承擔(dān)配額義務(wù)。

2016年2月，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，明確提出，到2020年，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上。2016年4月，國(guó)家能源局又發(fā)函就建立燃煤火電機(jī)組非水可再生能源發(fā)電配額考核制度征求意見，提出到2020年，燃煤發(fā)電企業(yè)承擔(dān)的非水可再生能源發(fā)電配額與火電發(fā)電量的比重已經(jīng)達(dá)到15%以上，企業(yè)可以通過自建非水電可再生能源項(xiàng)目，或購(gòu)買可再生能源電力綠色證書的方式來完成配額。盡管這一辦法遭到了各大發(fā)電集團(tuán)的強(qiáng)烈反對(duì)，終沒有正式出臺(tái)，但卻在業(yè)內(nèi)形成了共識(shí)，認(rèn)為火電企業(yè)接受配額考核勢(shì)在必行，只是時(shí)間早晚的事。因此，新版配額制考核辦法沒有將火電企業(yè)納入考核主體，多少有些出乎意料。

分析認(rèn)為，這是主管部門綜合考慮火電企業(yè)的反對(duì)意見以及當(dāng)前火電行業(yè)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)做出的舉措。2015年和2016年是火電行業(yè)近年來經(jīng)營(yíng)形勢(shì)好的時(shí)期，各大發(fā)電集團(tuán)火電板塊的利潤(rùn)基本都創(chuàng)下歷史好水平。2017年以后，受煤價(jià)高企和發(fā)電小時(shí)數(shù)持續(xù)下降的影響，火電行業(yè)的虧損面持續(xù)擴(kuò)大。因此，這個(gè)時(shí)候再推出火電配額考核，火電行業(yè)的反對(duì)只會(huì)比2016年更加強(qiáng)烈，即使能夠強(qiáng)行推行，其落地程度也會(huì)大打折扣。因此，新版辦法將考核主體落在了電力市場(chǎng)中的購(gòu)買方，意圖通過市場(chǎng)需求約束供給。

3、可再生能源電力證書相關(guān)變化，這是新版辦法變化大也復(fù)雜的地方

首先對(duì)應(yīng)于水電納入總量配額，增加了水電證書，僅用于總量考核，隨水電交易自動(dòng)轉(zhuǎn)移給購(gòu)電方。非水電證書在購(gòu)電方按照購(gòu)電協(xié)議規(guī)定，全額結(jié)清購(gòu)電費(fèi)用后，轉(zhuǎn)移給購(gòu)電方。也就是說，證書在電力交易完成后，所有權(quán)轉(zhuǎn)移給購(gòu)電方。

購(gòu)電方，也就是承擔(dān)配額考核任務(wù)的市場(chǎng)主體，在考核年度內(nèi)，如果購(gòu)買的可再生能源電力不能滿足配額要求，則可以通過向其他市場(chǎng)主體或可再生能源發(fā)電企業(yè)購(gòu)買證書，來完成配額指標(biāo)。通過證書交易仍然無法完成配額指標(biāo)的，則需要通過區(qū)域電網(wǎng)公司購(gòu)買替代證書完成配額。

根據(jù)辦法規(guī)定，替代證書價(jià)格由各省級(jí)電網(wǎng)公司提出定價(jià)方案，并報(bào)國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門備案后執(zhí)行。電網(wǎng)企業(yè)出售替代證書形成的資金，用于補(bǔ)償經(jīng)營(yíng)區(qū)域可再生能源消納費(fèi)用的支出。因此，可以將替代證書理解為針對(duì)市場(chǎng)主體不能完成配額的懲罰措施。

通過以上的梳理可以看出，對(duì)發(fā)電商來說，證書一般并不會(huì)產(chǎn)生額外的收益，電網(wǎng)公司、售電公司等購(gòu)電方超額完成配額目標(biāo)的部分證書，可以通過市場(chǎng)交易獲利。同時(shí)據(jù)了解，證書所有權(quán)轉(zhuǎn)移給購(gòu)電方后，發(fā)電企業(yè)保留有出售相應(yīng)電量的綠色電力證明的權(quán)利。換句話說，一千瓦時(shí)的可再生能源電力，配額指標(biāo)所有權(quán)歸購(gòu)電方，綠色電力證明所有權(quán)歸發(fā)電企業(yè)。但如何與當(dāng)前的綠色電力證書自愿交易制度銜接，是分別核發(fā)證書和綠證，還是只核發(fā)證書，辦法里沒有明確。另外，考慮國(guó)內(nèi)綠證自愿交易的市場(chǎng)并不活躍，不會(huì)產(chǎn)生可觀的額外收益，可再生能源發(fā)電企業(yè)通過綠證強(qiáng)制交易增加收入、替代補(bǔ)貼的想法恐怕要落空了。

之所以采取這樣的方案，分析一是對(duì)應(yīng)于配額責(zé)任主體的變化，發(fā)電企業(yè)不承擔(dān)配額責(zé)任，也就無法產(chǎn)生大量的市場(chǎng)需求。二是近年來非水可再生能源的成本快速下降，尤其是光伏領(lǐng)跑基地招標(biāo)電價(jià)逐年創(chuàng)新低，增強(qiáng)了主管部門對(duì)2020年風(fēng)電、光伏平價(jià)上網(wǎng)的信心，認(rèn)為非水可再生能源對(duì)綠色證書收入的依賴性不強(qiáng)。三是允許購(gòu)電主體之間的證書交易，增加收益，以激勵(lì)市場(chǎng)主體消納非水可再生能源的積極性。

4、非水可再生能源配額指標(biāo)調(diào)整較大

與2016年相比，新版辦法對(duì)各省承擔(dān)的非水可再生能源配額指標(biāo)進(jìn)行了較大調(diào)整。18個(gè)省份調(diào)高，并且部分省份調(diào)高的幅度比較大，九個(gè)省份調(diào)低。推測(cè)是在指標(biāo)制定過程中，再次進(jìn)行了測(cè)算，畢竟目前到2020年底，只有不到三年的時(shí)間，測(cè)算結(jié)果可以更準(zhǔn)確。一方面為加快推動(dòng)非水可再生能源占比的提高，對(duì)確有空間的省份調(diào)高目標(biāo)。另一方面也考慮客觀實(shí)際，對(duì)于確實(shí)難以完成的省份，將目標(biāo)進(jìn)行了調(diào)低，避免相關(guān)省份的反對(duì)或政策落地性差。

總體來看，新版配額管理征求意見稿，是在這一政策經(jīng)過多年多次征求意見，因各相關(guān)利益主體強(qiáng)烈反對(duì)而遲遲不能出臺(tái)的情況下，主管部門為加快推動(dòng)政策正式出臺(tái)，綜合考慮整體行業(yè)形勢(shì)和各方利益后，以促進(jìn)可再生能源生產(chǎn)和消費(fèi)為主要目的，推出的一版相對(duì)溫和但有些復(fù)雜的管理辦法，通過考核和激勵(lì)需求側(cè)，帶動(dòng)供給側(cè)，實(shí)現(xiàn)配額目標(biāo)。

在生態(tài)文明建設(shè)和能源革命的決心和力度不斷加強(qiáng)的大背景下，2018年配額制管理辦法正式推出的可能性非常大。當(dāng)然，不排除正式文件會(huì)有較大的修改，但相信配額的基本原則和要求不會(huì)改變。對(duì)于地方政府，特別是部分發(fā)展可再生能源不積極的政府，可能要重新調(diào)整能源發(fā)展理念。對(duì)于承擔(dān)配額考核責(zé)任的市場(chǎng)主體，電不再是同質(zhì)化商品，價(jià)格低者優(yōu)先購(gòu)買，不管是主動(dòng)還是被動(dòng)，購(gòu)買一定比例的可再生能源電力將成為義務(wù)和常態(tài)。對(duì)可再生能源發(fā)電企業(yè)來說，雖然不能像期待的那樣產(chǎn)生直接收益，但市場(chǎng)消納空間有望顯著提升，新項(xiàng)目開發(fā)環(huán)境有望改善。對(duì)于火電企業(yè)來說，雖然不需要購(gòu)買證書，但發(fā)電空間可能受到進(jìn)一步擠壓。（作者單位系大唐集團(tuán)規(guī)劃發(fā)展部）